Os diferentes modelos de leilão na concessão de rodovias no Brasil

Segundo o Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES), O investimento em infraestrutura é fator fundamental para o crescimento econômico sustentado de um país. No Brasil, estima-se que sejam necessários investimentos anuais de R$ 300 bilhões (5% do PIB) até 2035 para suprimir a lacuna do estoque de infraestrutura, o que significa mais do que dobrar o valor investido nas últimas décadas. Segundo o Global Competitiveness Report de 2019, o país estava na 78ª posição na dimensão de infraestrutura e no 116º lugar no quesito qualidade das rodovias, de um total de 141 economias avaliadas.

Após a reabertura comercial do país na década de 1990, considerando a experiência internacional de concessões e, ainda, as restrições fiscais advindas de vários anos de crise econômica, novos modelos de exploração da infraestrutura rodoviária passaram a ser estudados. Uma nova forma de organizar a governança de bens públicos surgia, enfatizando o papel de regulação de monopólios naturais, em lugar da atuação direta na exploração econômica.

Assim, tanto a União quanto alguns poucos estados e municípios passaram a buscar ativos rentáveis que pudessem aliviar parte da despesa pública sem reduzir os níveis de investimento. Os primeiros contratos de concessões rodoviárias foram firmados na década de 1990, quando também foi sancionada a Lei 8.987/1995. Em 2001, foi criada a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), órgão regulador das concessões federais.

O tema da competição em leilões ganhou notoriedade em 2020, quando os economistas Paul Milgrom e Robert Wilson foram agraciados com o prêmio Nobel de economia por seu trabalho no desenvolvimento da teoria dos leilões. Em essência, essa teoria estuda como licitantes atuam em leilões competitivos, de forma a avaliar o impacto que diferentes formatos podem ter nos resultados.

A depender do objetivo do leilão – por exemplo, aumentar a eficiência econômica, maximizar a receita do leiloeiro, favorecer a competição, reduzir a assimetria de informações etc. – diferentes características devem ser buscadas no desenho do leilão. Tradicionalmente, no setor brasileiro de concessões rodoviárias, só foram usados até o momento leilões com lances fechados de primeiro preço. Ainda assim, houve variações relevantes nos formatos adotados ao longo do tempo. Entenda a seguir as diferenças entre os principais modelos.

O leilão exclusivamente por menor tarifa é um formato utilizado nas três primeiras etapas de concessões rodoviárias federais e na segunda rodada paulista. Sagra-se vencedor aquele que ofertar a menor tarifa de pedágio a ser cobrada.

O leilão por menor tarifa de pedágio e maior integralização de capital pode ser considerado uma variante da modalidade anterior, pois também é vencedor do leilão aquele que ofertar a menor tarifa. Contudo, quanto menor a tarifa ofertada, maior a exigência estabelecida em contrato de capital social mínimo da concessionária. Presume-se que, por haver menor receita futura de pedágio (já que a tarifa é menor), há maior necessidade de capital próprio para fazer frente aos investimentos necessários à concessão. Trata-se da modalidade adotada em âmbito federal nos leilões da quarta etapa.

O leilão por maior outorga com tarifa pré-fixada é um formato utilizado no setor rodoviário brasileiro principalmente no estado de São Paulo. O licitante vencedor é aquele que se compromete com o pagamento do maior valor de outorga ao poder público. Apresenta duas variações: pagamento integral da outorga na partida, seja para a assinatura do contrato ou anteriormente à cobrança de pedágio, ou pagamentos anuais sucessivos.

O leilão híbrido de menor tarifa e maior outorga é o resultado da combinação das modalidades dos itens anteriores, e foi o formato utilizado no leilão da BR-153/080/414/GO/TO, realizado em 29 de abril de 2021. O deságio ofertado na tarifa é limitado até determinado percentual, a partir do qual a competição se dá por maior outorga, revertida ao poder concedente ou mantida nas contas do projeto, como no caso da BR-153.

O leilão por maior extensão de trechos com tarifa pré-fixada é uma experiência diferente das demais e foi adotada no Paraná, em que as tarifas e a extensão das rodovias principais a serem concedidas eram pré-fixadas, e os lances dos licitantes eram de extensão adicional de trechos de acesso às rodovias principais, sem cobrança adicional de pedágio nesses trechos e com compromisso de manutenção de certa qualidade. Sagram-se vencedores aqueles que se oferecerem a manter em boas condições a maior extensão adicional.

Pavimentos das rodovias

Como complemento para a sua informação, deve-se entender que o pavimento de uma rodovia consiste em uma camada desenvolvida com um ou mais materiais, disposta sobre o terreno natural ou terraplenado. Tem o intuito de aumentar a resistência deste terreno e permitir a circulação de carros e pessoas por uma via.

Os materiais escolhidos durante a pavimentação devem ser avaliados pela capacidade de drenagem, ou seja, em absorver a água no interior de suas estruturas. Outra questão importante é a criação de um sistema de drenagem subsuperficial para evitar danos como bombeamento, desagregação e diminuição da resistência no cisalhamento dos materiais.

Entre os principais problemas que atingem os pavimentos estão a infiltração, que causa danos na estrutura e reduzem a vida útil destas construções, e a capilaridade, que ocorre devido à ação da tensão superficial nos vazios do solo acima da linha de saturação. Os principais efeitos danosos que a falta de manutenção e drenagem nestes pavimentos provocam em rodovias são a redução na resistência dos materiais granulares, o bombeamento nos pavimentos de concreto com consequente formação de vazios, o bombeamento dos finos da base granular dos pavimentos flexíveis pela perda de suporte da fundação, desempenho insatisfatório dos solos expansivos e trincamento dos revestimentos.

A NBR ISO 15642 de 12/2007 – Equipamentos para manutenção e construção de rodovias – Plantas para misturas de asfalto – Terminologia e especificações comerciais estabelece a terminologia, fornece requisitos para especificações e listas características úteis para determinação de desempenho teóricos e esboços de documentos técnicos para plantas de misturas de asfalto usado na manutenção e construção de pavimentos de estradas e aeroportos, e sistemas e malhas viárias. Ela não especifica condições de segurança, as quais são cobertas por normas específicas. O equipamento relativo ao controle de qualidade dos produtos manufaturados é especificado em normas específicas a estes produtos.

As plantas de misturas asfálticas são compostas pelos seguintes componentes: silo alimentador frio; unidades de dosagem para medição da saída de agregados, situados embaixo dos bocais de descarga dos silos; correias para transporte dos agregados ao secador; peneira vibratória; unidade de dosagem de agregado; secador ou secador-misturador; instalação para reintrodução de finos recuperados na saída dos agregados do secador; silo de filler com unidade de alimentação ou dosagem; elevador para transporte de agregados ao silo de alimentação ou peneira vibratória; tanque de ligante; tanque de combustível (óleo) e instalações para aquecimento do tanque de ligante e abastecimento do queimador do secador; silo de estocagem de agregados quentes; unidade de pesagem de agregados; unidade de pesagem do ligante; unidade de pesagem do filler; misturador da batelada; transportador de caneca ou de arraste para manipulação de misturas de materiais; silo (s) de contenção ou estocagem de misturas asfálticas; silo de alimentação; unidade de dosagem do ligante; misturador contínuo; dosador de batelada; e estação de controle.

O asfalto é basicamente uma mistura complexa de hidrocarbonetos compostos de moléculas de hidrogênio e carbono e de produtos nitrogenados. Esses hidrocarbonetos são aromáticos (benzênicos e naftênicos) e alifáticos (cíclicos e acíclicos). Não tem uma fórmula química particular devido ser uma mistura e, também, as proporções de cada hidrocarboneto variam para cada origem do cru objeto do refino. Em contato com o oxigênio alguns hidrocarbonetos de peso molecular baixo reagem incorporando os átomos de oxigênio promovendo uma reação chamada de oxidação.

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